مقدمه

در بررسی و ذکر خصوصیات قانون، چه از نظر شکلی و چه محتوی، توجه و غایت بر «قانون خوب» متمرکز است. حکومت قانون چنان که در تاریخ نظریه­‌های سیاسی تبیین می­‌شود، نظم بخشیدن به زندگی اجتماعی و روابط افراد (حقیقی و حقوقی) جامعه است و ادای حق و تضمین احقاق آنان که مستلزم محدود ساختن آزادی افراد است و توسط حاکمیت (دولت) با پذیرش (یا در قالب قرارداد) مردم اعمال می­‌گردد.

قانون، ابزار و اسباب اجرای قرارداد است و کیفیت قانون‌ها در التزام مردم به آنها از سوی دولت­ ها موثر است. اما، به همین خاطر نیز بحث از افراط در «ستایش قانون» را در کنار شاخص­‌هایی که «قانون خوب» را هدف قرارداده‌اند، باید اهمیت داد و شاخص­‌های وضعیت آن را رصد کرد.

استاد فقید حقوق مرحوم دکتر ناصر کاتوزیان، در نوشتاری با عنوان «حکومت قانون و جامعه مدنی» (مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی،ش.72)، به چهره‌­های متظاهر از آسیب­‌های ستایش قانون، اشاره می­‌کند که برخی از آنها به قرار زیر است:

- قانون را منبع انحصاری حقوق و مرجع صدور احکام مسائل اجتماعی دانستن؛

- کمال قانون را در تفصیل مواد و احکام آن دانستن؛

- در هم آمیخته شدن دو نظام قدرت و ارزش و قانون را معیار دانستن و به اقتدار دولت مشروعیت دائمی دادن؛

- اعتقاد به جامع بودن قانون و گسترش فنون لفظی و منطقی برای استنباط احکامی که در قانون نیامده؛

- وسعت دادن به قلمرو و دامنه اعمال قانون حتی قائل به نفوذ آن در حریم خصوصی، اعتقادی و باورها.

زمان و موقعیت در سیاستگذاری قانونگذاری

مسلماً فایده و وحدت رویه­‌ای که اقدام به سیاستگذاری در قانونگذاری، به دنبال خواهد داشت، باید در پی ایجاد تلازم و حرکت هماهنگ میان بخش‌­های دخیل، در سطوح مختلف باشد.

سیاستگذاری قانونگذاری، اعمال سیاست بر «زبان الزام» حاکمیت بر مردم است که می­‌تواند محتوای آن به هر یک از حوزه­‌های اقتصادی، سیاسی، فرهنگی- اجتماعی و زیرمجموعه­‌های آن اشاره داشته باشد. بنابراین از این لحاظ، سیاستی بر حدود سیاست­گذاری حوزه­ های دیگر است.

سیاستگذاریبا ملاحظه دو فاکتور مهم انجام می­‌شود:

1. زمان
2. موقعیت و وضعیت موضوع

زمان از سه حیث در مقوله سیاستگذاری قابل طرح است:

1. زمانی که حامل موقعیت (ها) و وضعیت(ها) بوده و موضوع را به وضعیت سیاستگذاری رسانده است؛
2. زمانی که برای ثبات وضعیت و موقعیت لازم است تا سیاست‌­ها در پایان آن، به اجرا درآید؛
3. زمانی که سیاست­‌ها برای باروری و اثربخش بودن لازم دارند (طول عمر سیاست)

و فاکتور «موقعیت و وضعیت موضوع»می­‌تواند متضمن:

1. ویژگیهای وضعیت موجود و تحلیل آن باشد که زمینه­‌های ترسیم «ایده وضعیت مطلوب» را مهیا می­‌سازد و انتخاب سیاستی اثربخش را ممکن می­‌سازد؛
2. موقعیت­‌هایی که رجحان سیاستی بر سیاست دیگر را ایجاب می­‌کند که در آن «ایده وضعیت مطلوب» مستتر است.

در «سیاستگذاری قانونگذاری» ویژگی­‌های «قانون» و ویژگی­‌های «قانونگذاری»، در سنجش با دو فاکتور «وضعیت و موقعیت» و «زمان»، ملاحظات را به سطح پیچیده­‌تری ارتقاء می­‌دهد. در این مقوله، در حقیقت سه حوزه عمل متفاوت، دخالت دارند:

• قانون نویسی
• قانونگذاری (وضع قانون)
• اجرای قانون

اگر «سیاست‌گذاری قانونگذاری» را در برگیرنده هر سه حوزه بدانیم، دو فاکتور «وضعیت و موقعیت» و «زمان»، در تضارب با سه حوزه فوق، شاخص­‌های متعددی را مطرح می­‌سازند.

• لفظ «قانون » در این جدول شامل پیش­نویس پیش از تصویب و ابلاغ و هم قانون اعمال شده است.

اما ملاحظه کارآیی قانون، نکته‌­ای است که در قانونگذاری، باید همیشه مد نظر قرار داد. باید توجه داشت وضع قانون بخش اول فرآیند قانونگذاری است و مطلوبیت و پذیرش قانون جنبه دیگری است که اراده معطوف به آن تحت کنترل قانونگذار نیست. چنان که قانون را منبع انحصاری حقوق ندانیم، ارزیابی حوزه اثرگذاری و میزان اثر وضع قانون در کنار سنجش شیوه یا شیوه­ه‌ای دیگر ادای حقوق، جایگاه ویژه می‌­یابد.

اندیشمند فرهیخته جناب آقای دکتر رضا داوری اردکانی، در آخرین سطور مقاله‌ای با عنوان «ملاحظاتی درباره قانون، قانونگذاری و فرهنگ» (نامه فرهنگ ش.48) نوشته:

«... توجه داشته باشیم با قانون چیزی به وجود نمی­آید، بلکه نحوه به وجود آمدن چیزی که باید و می­تواند به وجود آید و راه و روش حفظ و بهره برداری از آن معین می­شود. به عبارت دیگر، قانون باید مظهر اراده عام و کلی، و در جهت تحقق امکان­های تاریخی زندگی مردمان باشد...اصل مهم این است که تا ضرورت ایجاب نکند و این ضرورت در نظر اهل تدبیر موجه نیاید قانون و مقررات نباید وضع شود. ضامن تدوین درست و مناسب قوانین و دستورالعمل­ها فضیلت فکری مردم هر کشور است. این فضیلت را باید طلب کرد و پاس داشت.»

رویه‌های قانونگذاری

از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون مراجع متعدد قانونگذاری به ایفای نقش پرداخته­‌اند، لذا باید در سیاستگذاری قانونگذاری به ساماندهی مراجع و هماهنگی مواضع قانونگذاران نیز پرداخت.

تاثیر خروجی مراجع مذکور، قابل تفکیک در حوزه‌های عمل سه­‌گانه (قانون­‌نویسی، قانونگذار و اجرای قانون) است. تصمیمات و خروجی برخی از مراجع در وضع قانون (در دو حوزه عمل قانون­‌نویسی و قانونگذاری) و گروهی دیگر با تدوین دستورالعمل و آیین‌­های اجرایی در حوزه عمل اجرای قانون، وارد حوزه فراگیر قانونگذاری می­‌شوند.

علاوه بر این، سازمان‌هایی در سطوح نظارتی و با تلفیقی از نمایندگان سه قوه، تشکیل شده است، که هرچند صراحتاً به وضع قوانین نمی­‌پردازند، اما رای آنان در جایگاه هماهنگی سه قوه و تصمیماتی که به عنوان مقام نظارتی در پیشگیری از شیوع تخلفات اتخاذ می­‌کنند، در مرحله اول در اجرای قوانین و در مرحله دوم در قلمرو اعمال قانون، تاثیر خواهند داشت (به عنوان نمونه می‌توان به «سازمان فراقوه­ای مبارزه با جرایم اقتصادی» اشاره کرد).

به این ترتیب در حال حاضر، نظام قانونگذاری در حوزۀ عمل « اجرای قانون» با تنوع مدیریت اجرایی مواجه است.

نتیجه‌گیری: سیاستگذاری اصلاح نظام قانونگذاری

در حال حاضر در نظام قانونگذاری با سه عارضه اصلی مواجه هستیم: تورم قانون و مقررات، تعدد مراجع قانونگذاری، تنوع مدیریت اجرایی قانون.

منشاء این سه عارضه را نگرش «ستایشگرانه قانون» می­‌توان دانست. اولین اقدامی که در جامعه ما برای اعمال نظم و هدایت امور صورت می­‌گیرد به نسبت فراگیری حوزه عمل، صدور حکم و دستور یا دستورالعمل است.

تا جایی که گاه تمام اقدامات و هنر مدیریت­‌های اجرایی نیز در تدوین و صدور دستورالعمل‌ها خلاصه می­‌شود.

به عبارت دیگر، می­‌توان این عوارض را ناشی از استفاده از «زبان الزام» بدون مطالعه و تدقیق در آسباب و ملزومات «الزام‌­آوری» آن دانست.

برای توضیح بیشتر، با نگاه مجدد به سخنان استاد فقید حقوق ایران دکتر کاتوزیان و دانشمند فرزانه جناب آقای دکتر اردکانی، انحرافات مبنایی و نظری در بروز عوارض سه گانه فوق مرور می­‌شود:

• عدم تناسب مجموعه قوانین مدون با تحولات اجتماعی؛
• تمسک به فنون لفظی و منطقی، برای استخراج بار معنایی بیشتر از قوانین؛
• نامحدود شدن حریم قانون‌گذاری و اعمال قانون و تسری آن در حوزه­‌های خصوصی، اعتقادی و باورها
• مغایرت یا هم­سنخ نبودن اهداف و رویه­‌های دستوری قانون با آگاهی و خواسته­‌های فاضلانه مردم؛
• محصور و معدود نمودن امکان­‌ها و شیوه­‌های زندگی مردم و محدود نمودن اختیارات و انتخابات اراده عام.

می­‌توان موارد فوق را با دقت بیشتر پرداخت و با رعایت حوزه تاثیر هریک و تقدم و تاخر اثرگذاری و اضافه نمودن حلقه­‌های واسط، نظام­‌واره­‌ای از علت و معلول­‌ها و عمل و عکس‌العمل­‌ها ترسیم نمود. اما در نهایت، برای رهایی از «نابسامانی­‌های قانونگذاری» یا «اصلاح نظام قانون‌گذاری»، از جهتی باید در ابتدا تکلیف را روشن ساخت که :

• «سیاستگذاری اصلاح» تا چه حد به «زبان الزام» توسل می­‌جوید و تا چه حد کارآیی »زبان الزام» را معیار قرار می­‌دهد.
• «سیاستگذاری اصلاح» چه شانی به مدیریت اجرایی قانون در تشخیص و حمایت از حوزه اراده عام و انتخاب‌های برخاسته از آن در اداره آزادانه شیوه­­‌های زندگی­شان قائل است.

لینک عضویت در کانال تلگرام شبکه مطالعات سیاست‌گذاری عمومی