1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست بهداشت و سلامت

نوع مطلب: خلاصه سیاستی

3 شهریور 1394 ساعت 15:11 شماره مسلسل: 2200132

اصلاح نظام تامین اجتماعی در ایران

اصلاح نظام تامین اجتماعی در ایران

در چند دهه گذشته کاهش نرخ زاد و ولد و افزایش امید به زندگی نه فقط در ایران بلکه در بسیاری از کشورها تامین اجتماعی بر اساس سیستم‌های مستمری PAYG با مزایای تعریف شده DB را با مشکلات جدی روبرو کرده است. افزایش فشار مالی و ناپایداری صندوق‌ها موجب شد تا اصلاح و بهسازی سیستم‌های تامین مالی صندوق‌های تامین اجتماعی از ضرورت و اهمیت بالایی برخوردار گردد. در ایران اما این ضرورت بطور کامل درک نشده و اجرای طرح‌های اصلاحی معمولاً به تعویق افتاده‌اند.


دلیل این تاخیر نخست این است که خدمات تامین اجتماعی در ایران همواره بر اساس انگیزه‌های اجتماعی و سیاسی شکل گرفته‌اند و مباحث اقتصادی در مرتبه بعدی اهمیت قرار داشته‌اند. شوربختانه اینکه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی تنها اقتصادی نیستند و نادیده انگاشتن آن‌ها می‌تواند پیامدهای اجتماعی و سیاسی به دنبال داشته ‌باشد. دلیل دوم این پندار نادرست است که اصلاحات نیازمند یک دگرگونی عمیق و گسترده در نظام تامین اجتماعی ایران است در حالیکه بسیاری از کشورها توانسته‌اند تنها با تغییراتی در قوانین پایداری صندوق‌ها را بصورت چشمگیری بهبود ببخشند. در بخش بعدی برخی از این اصلاحات پارامتریک مورد بررسی قرار می‌گیرند. در بخش دوم به اصلاحات ساختاری اشاره می‌شود که افزایش کارایی و بهبود خدمات تامین اجتماعی را به دنبال دارند. بخش سوم ترکیبی از اصلاحات پارامتریک و ساختاری را پیشنهاد می‌دهد. این ترکیب اصلاحی نه آنقدر ناچیز و کوچک است که تغییری در پایداری مالی صندوق‌ها ایجاد نکند و نه آنقدر بزرگ است که مشکلات سیاسی، اجتماعی و حتی اقتصادی جدید بوجود آورد.

1 )اصلاحات پارامتریک (Parametric Reform)

به اصلاحات درون سیستمی و تغییرات پارامتریک به منظور بهبود توازن مالی و تداوم فعالیت صندوق مانند تغییر نرخ مشارکت (حق بیمه‌های پرداختی)، تغییر نحوه محاسبه مزایای پرداختی و قانون سن بازنشستگی اصلاحات پارامتریک گفته می‌شود. نوع و چگونگی اصلاحات پارامتریک می‌بایست بر پایه دو معیار صورت پذیرد. نخست تاثیر اصلاحات بر پایداری صندوق‌ها که می‌بایست معنی‌دار و قابل قبول باشد و دوم قابلیت اجرایی شدن آن‌ها با توجه به این که اجرای برخی از این اصلاحات ممکن است نارضایتی عمومی و افزایش توقعات را در پی داشته باشد.

الف) افزایش حداقل سنوات خدمت: در سال 1301 حداقل سنوات خدمات برای دریافت مستمری بازنشستگی 30 سال تعیین شد. این قانون تا به امروز پابرجا مانده است درحالی که امید به زندگی به شدت افزایش یافته است. در صندوق بازنشستگی کشوری متوسط سن در هنگام برقراری مستمری از 8/51 در سال 80 به 4/49 در سال 88 کاهش یافته است. کاهش سن بازنشستگی به زیر پنجاه سال در حالی که سن بازنشستگی 60 سال تعیین شده است نشان می‌دهد که به واسطه این قانون بیش از ده سال از عمر نیروی کار کشور از بین می‌رود. این هدردهی منابع اقتصادی تاثیر منفی بسیار بزرگی بر رشد اقتصاد و تولید ملی دارد. دومین اثر نامطلوب این قانون افزایش اختلاف بین سن بازنشستگی و سن امید به زندگی یا متوسط سال‌های بازنشستگی به بیش از 20 سال است. طبق محاسبات اکچوئری انجام شده، کاهش پنج ساله این اختلاف یعنی افزایش سنوات خدمت به 35 سال می‌تواند تا 38 درصد از کسری صندوق بازنشستگی کشوری بکاهد. افزایش حداقل سنوات خدمت همچنین بر پوشش حمایتی صندوق‌ها یعنی نسبت تعداد نیروی فعال به تعداد بازنشستگان اثر مثبت دارد.

نکته دیگری که در اصلاح یا افزایش حداقل سنوات خدمت باید مورد نظر قرار گیرد تناسب آن با سن امید به زندگی است. طبق پیش‌بینی‌ها امید به زندگی در سال 1404 به 79 سال برای زنان و 76 سال در مردان افزایش می‌یابد. در یک اصلاح قانونی سنوات خدمت می‌بایست حداقل ده سال یعنی به 40 سال افزایش یابد تا علاوه بر رفع شکاف موجود یعنی افزایش متوسط سن بازنشستگی به 60 سال با امید به زندگی سال‌های آینده نیز در تناسب باشد. علاوه بر این بهتر است که سن بازنشستگی در مردان و زنان در حالت عادی برابر باشد و سپس بر اساس سیاست‌های ملی تغییراتی در آن صورت گیرد. برای مثال در برخی کشورها سن بازنشستگی زنان به نسبت تعداد فرزندانشان کاهش می‌یابد.

ب) افزایش تعداد سال‌های مبنا جهت محاسبه حقوق بازنشستگی: در سیستم‌های DB مستمری بر اساس شاخصی از دستمزد دوران اشتغال محاسبه می‌شود. برخلاف برخی کشورها که میانگین کل دوران اشتغال را مبنا قرار می‌دهند در ایران میانگین درآمد دو سال پایانی مورد استفاده قرار می‌گیرد. از آنجایی که درآمد و دستمزد با افزایش سابقه خدمت افزایش می‌یابد، در نظر گرفتن سال‌های پایانی مستمری پرداختی و تعهدات صندوق‌ها را افزایش می‌دهد. بنابراین برای کاهش مصارف صندوق‌ها افزایش تعداد سال-های مبنا می‌تواند بسیار تاثیرگذار باشد. افزایش تعداد سال‌های مورد محاسبه همچنین موجب عادلانه‌تر شدن مستمری‌های بین نسلی می‌شود. در صورتی که میانگین 20 ساله یا بیشتر مبنا قرار گیرد افزایش ناگهانی درآمد در سال‌های پایانی اثر چندانی بر مستمری نمی‌گذارد و همچنین صندوق‌ها زمان کافی برای دریافت کسورات را دارند. اما در سیستم فعلی یک افزایش ناگهانی در دستمزد سال‌های پایانی مستمری را نسبت به بازنشستگان سال‌های پیشین به شدت افزایش می‌دهد بدون آنکه کسورات آن دریافت شده باشد.

پ) کاهش ضریب سنوات یا نرخ تعلق‌پذیری برای گروه‌های پردرآمد: از دیگر مشکلات صندوق‌های بازنشستگی بالا بودن نرخ جایگزینی است که با در نظر گرفتن معافیت مالیاتی بازنشستگان بیش از 100 درصد خواهد بود. اگرچه بسیاری از کشورها نرخی نزدیک به این مقدار را برای افراد کم درآمد در نظر می‌گیرند اما چنین نرخ بالایی برای گروه‌های پردرآمد فشار زیادی به صندوق‌ها وارد می‌کند. کاهش ضریب سنوات از 33/3 کنونی به حدود 33/2 (نرخ متوسط کشورهای OECD) برای درآمدهای بالا علاوه بر کاهش مصارف بلند‌مدت صندوق‌ها، کاهش نابرابری در مستمری‌ها را به دنبال دارد.

ت) گذاشتن سقف درآمدی در محاسبه مستمری: پرداخت یک مستمری بسیار بالا برای افرادی که در دوران اشتغالشان (یا فقط در دو سال پایانی) درآمد زیادی داشته‌اند با اهداف تامین اجتماعی ناسازگار است. در نظر گرفتن یک سقف در درآمد مورد محاسبه مستمری یا خود مستمری موجب کاهش نابرابری در مستمری‌ها و همچنین کاهش بار مالی صندوق‌ها می‌گردد. کاهش اندوخته افراد پردرآمد می‌تواند با پس‌انداز‌های شخصی یا صندوق‌های خصوصی DC جبران شود. در نظر گرفتن یک سقف (برای مثال کمتر از 2 برابر متوسط دستمزد) در کنار عوامل قبلی یعنی کاهش ضریب سنوات پردرآمدها و افزایش تعداد سال‌های مورد محاسبه نه تنها مصارف بلندمدت صندوق‌ها را کاهش می‌دهد بلکه برابری بیشتر در تامین اجتماعی ایران را در پی دارد.

چهار مورد ذکر شده تنها اصلاحات پارامتریک برای کنترل هزینه‌ها و مصارف صندوق‌ها را شامل می‌شدند. اما اصلاحات پارامتریک می‌تواند برای افزایش منابع درآمدی صندوق‌ها نیز صورت گیرند. مهمترین اصلاحات پارامتریک درآمدی تغییر نرخ حق بیمه است. اما افزایش نرخ حق بیمه در شرایط کنونی ایران امکان اجرایی ندارد. متوسط حق بیمه در صندوق‌های بازنشستگی حدود 25 درصد است که بسیار بالاست و افزایش بیشتر آن در توان اقتصاد نیست. علاوه بر این افزایش نرخ حق بیمه ممکن است باعث فرار نیروی کار به اقتصاد غیررسمی و کاهش درآمد صندوق‌ها شود. بنابراین صندوق‌های بازنشستگی در ایران بهتر است که به اصلاحات کنترل مصارف بحث شده تکیه کنند.

2)اصلاحات ساختاری (Structural Reform)

علاوه بر اصلاحات پارامتریک برخی کشورها اصلاحات به مراتب گسترده‌تر و عمیق‌تری را به اجرا گذاشتند. تغییر سیستم از PAYG با مزایای تعریف شده به سیستم‌های DC یا حساب‌های صوری (Notional DC) تحت عنوان اصلاحات ساختاری از 1990 به بعد بسیار گسترش یافته است. اگرچه مزایای این روش تامین مالی در پایداری مالی صندوق‌ها، برقرار عدالت در پرداخت مستمری و افزایش فرهنگ پس‌انداز در مقایسه با سیستم توازن هزینه درآمد چشمگیر است اما مخالفان معمولاً دو دلیل برای عدم اجرای این اصلاحات بیان می‌کنند. نخست مشکلات سیاسی و اجتماعی است با توجه به این واقعیت که برخی از افراد که در اواخر دوران کاری خود هستند ممکن است ازین تغییرات متضرر شوند. دومین مشکل نوسانات بازار مالی است که ریسک زیادی را به بیمه‌شوندگان و افرادی که مزایای خود را بر اساس حق بیمه معین دریافت می‌کنند وارد می‌کند. به اعتقاد برخی نوسانات بازار مالی ممکن است حتی صندوق‌های کوچک را با ورشکستگی و افراد را با خطر عدم حمایت کافی روبرو کند.

برای رفع این نگرانی و کاهش هزینه‌های گذار معمولا سیستم‌های تامین اجتماعی چندرکنی به اجرا در می‌آیند. رکن اول یک سیستم دولتی DB است که با هدف کاهش فقر و تامین حداقل مستمری طراحی شده است. رکن سوم یک سیستم اندوخته‌گذاری کامل به روش DC است که معمولا بصورت اختیاری نیز به اجرا در می‌آید و بیشتر اهداف بیمه‌ای را دنبال می‌کند. تامین مالی بصورت DC، اداره توسط بخش خصوصی، و عضویت اختیاری سه ویژگی رکن سوم است.

اما مهمترین و حساس‌ترین بخش اصلاحات رکن دوم است که می‌بایست بر اساس شرایط سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشورها طراحی شود. برخی این رکن را یکسری خدمات موقتی تنها برای افرادی که در سیستم DB سابق عضویت داشته‌اند می‌دانند. یعنی اینکه سیستم قدیم بر روی ورودی‌های جدید بسته و نیروی کار جدید مجبورند که در رکن سوم شرکت کنند. در این حالت چون رکن دوم موقتی و با هدف جلوگیری از متضرر شدن اعضای صندوق سابق طراحی شده بهتر است که توسط دولت به اجرا گذاشته شود. هرچند افراد باید از آزادی انتخاب برخوردار باشند تا در صورت تمایل بتوانند حساب خود را به رکن سوم منتقل کنند.

اما برخی دیگر این رکن دوم را نه موقتی بلکه یک سیستم DB با مستمری بیمه‌ای متوسط برای پوشش افراد در مقابل ریسک بازار در نظر می‌گیرند. در واقع این رکن همان سیستم DB قبلی است که پرداخت مستمری در آن محدود شده است. افراد بصورت اجباری در این سیستم مشارکت می‌کنند اما این سیستم یک سقف برای درآمد مشمول مستمری قرار می‌دهد. افراد با درآمد بیشتر که مایل به دریافت مستمری بالاتری هستند می‌توانند در رکن سوم که اختیاری است شرکت کنند. در این حالت چون رکن دوم دائمی است می-توان برای افزایش کارایی اداره آن را به بخش خصوصی سپرد. در این حالت نیز افراد می‌بایست در انتخاب بین صندوق‌های خصوصی یا دولتی و انتقال حساب خود آزاد باشند.

رویکرد یا طراحی رکن دوم بصورت موقتی یا دائم به اولویت یا اهمیت نسبی دو مشکل اصلاحات ساختاری وابسته است. اگر نوسانات بازاری اندک باشد بگونه‌ای که افراد از دریافت یک مستمری مناسب در رکن سوم اطمینان داشته باشند، آن‌گاه رکن دوم موقتی است و سیستم در طول زمان به سمت نظام‌های مستمری DC با حساب‌های انفرادی اختیاری حرکت خواهد کرد. اما اگر بازار‌های مالی و شرایط اقتصاد کلان پرنوسان باشد عدم اطمینان نسبت به مستمری‌های رکن سوم حکم می‌کند که رکن دوم نه بصورت موقتی بلکه با هدف تضمین مستمری طراحی شود.

3) اصلاح سیستم مستمری بازنشستگی ایران

قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب سال 1383 خدمات تامین اجتماعی ایران را در سه حوزه بیمه‌ای، حمایتی و امدادی تعریف می‌کند. حوزه بیمه‌ای خود به دو سطح بیمه همگانی اجباری و بیمه تکمیلی اختیاری تقسیم می‌شود. صرف نظر از حوزه امدادی، بنابراین می‌توان سه سطح یا سه رکن برای خدمات تامین اجتماعی ایران در نظر گرفت. رکن اول برنامه‌های حمایتی را شامل می‌شود. هدف این برنامه‌ها تامین حداقلی از مستمری برای افراد کم درآمد یا کسانی است که سنوات خدمت خود را تکمیل نکرده‌اند. رکن دوم مستمری بازنشستگی همگانی اجباری یا همان سیستم کنونی است که بر اساس مزایای تعریف شده (DB) پایه‌گذاری شده است. رکن سوم مستمری بازنشستگی تکمیلی اختیاری است که بصورت (DC) تامین مالی می‌شود و معمولاً توسط بخش خصوصی اداره می‌شود. ایجاد این رکن نوپا به برنامه سوم توسعه برمی‌گردد. در این بخش بحث درباره طراحی رکن دوم و سوم و سهم آن‌ها از خدمات تامین اجتماعی در ایران است.

اولین گام برای اصلاح سیستم بازنشستگی کنونی بازنگری در اهداف است. سیستم موجود باید در یک طراحی مجدد به رکن دوم تبدیل شود که در آن هدف نه یک مستمری با نرخ جایگزینی بالا بلکه تضمین یا پوشش مستمری‌ها در برابر نوسانات بازار باشد. بنابراین یک تغییر سیستم از DB به DC لازم و ضروری نیست. باید توجه داشت که تغییر سیستم اگرچه به معنی افزایش کارایی در بلندمدت است اما الزاماً به معنی کاهش مصارف در کوتاه‌مدت یا حتی میان‌مدت نمی‌باشد. برخی دولت‌ها برای تغییر سیستم به دلایل اقتصاد سیاسی گاه مجبور به اعطای امتیازاتی شده‌اند که بجای بهبود فشار مالی بیشتری به صندوق‌ها وارد کرده است.‌ مستمری‌های پرداختی در سیستم فعلی می‌بایست با اصلاحات پارامتریک تعدیل شوند تا صندوق‌ها پایدار بمانند.

اما این اصلاحات پارامتریک و کنترل هزینه‌ای مستمری بازنشستگان را کاهش می‌دهد. نرخ جایگزینی در مکزیک پس از اصلاحات تا 50 درصد و در پرتغال و ترکیه تا 30 درصد کاهش یافت. رکن سوم در اینجا نقش جبرانی ایفا می‌کند. افرادی که مایل به دریافت مستمری با نرخ جایگزینی بالاتر هستند (به ویژه گروه‌های پردرآمد) می‌توانند در این رکن مشارکت داشته و بر اساس نرخ مشارکت خود مستمری بالاتری دریافت کنند. علاوه بر این رکن سوم کاهش پس‌انداز و اندوخته‌گذاری ناشی از اصلاحات پارامتریک رکن دوم را جبران می‌کند. این نکته که سهم رکن سوم چقدر خواهد بود بسته به میزان اصلاحات رکن دوم دارد. با محاسبات اکچوئری مشخص خواهد شد که هریک از اصلاحات پارامتریک به چه میزان از مستمری افراد می‌کاهد و سپس رکن سوم چگونه باید طراحی شود تا ضرر و زیان‌ها را جبران کند. نکته مهم و پنهان در مباحث بالا این است که مرحله گذار برای صندوق‌های با بدهی کم به دلایل اقتصادی و سیاسی بسیار راحت‌تر از صندوق‌های ورشکسته با بدهی بالا می‌باشد. بنابراین می‌توان گفت که تعویق اصلاحات به دلایلی مانند مشکل تامین مالی هزینه‌گذار تنها موجب بدتر شدن وضعیت موجود و سخت‌تر شدن اصلاحات می‌شود.

.

.

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.

متون سیاستی منتشرشده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوماً نظر این شبکه نیست.


منابع:

شکوری، مرتضی؛ " آثار تغییرات ساختار سنی جمعیت ایران بر صندوق بازنشستگی کشوری"؛ واحد مطالعات و تحقیقات بیمه­ای موسسه حسابرسی صندوق بازنشستگی کشوری؛ اسفند 88
عطاریان، ایراندخت؛ " چالش های پیش روی صندوق بازنشستگی کشوری وراهبردهای برون رفت از آن"؛ واحد مطالعات و تحقیقات بیمه­ای موسسه حسابرسی صندوق بازنشستگی کشوری؛ فروردین 1390

OECD (2007), “Editorial and Executive Summary”, in Pensions at a Glance 2007: Public Policies across OECD Countries, OECD publishing.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.