1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست اقتصادی

نوع مطلب: خلاصه سیاستی

9 شهریور 1393 ساعت 13:41 شماره مسلسل: 2200021

افزایش هزینه و تأخیر در اجرای طرح‌های عمرانی دولتی و راهکارهای مشارکت عمومی- خصوصی

افزایش هزینه و تأخیر در اجرای طرح‌های عمرانی دولتی و راهکارهای مشارکت عمومی- خصوصی

وضعیت نامطلوب طرح‌های نیمه‌تمام دولتی موقعیت بغرنجی را برای دولت ایجاد کرده‌است. بر اساس اعلام معاون برنامه‌ریزی رئیس‌جمهوری، بیش از 3000 طرح نیمه‌تمام از دولت پیشین باقی‌مانده‌است. در گزارش نظارت پروژه‌های ملی عمرانی سال 1391 که توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهوری در پاییز 1392 منتشرشده ، فاصله واقعی بین برآورد مدت زمان اجرای پروژه‌ها و زمان واقعی اجرای آن‌ها به خوبی بیان شده است. <br/>طبق این گزارش میانگین وزنی مدت اجرای پروژه‌هایی که در سال 1391 به بهره‌برداری رسیده‌اند برابر با 14.2 سال است. درعین‌حال زمان در نظر گرفته‌شده برای اجرای پروژه‌های جدید در سال 1391 به‌طور متوسط 3.6 سال است. مقایسه متوسط مدت پیش‌بینی‌شده برای اجرای پروژه‌های جدید (3.6سال) و میانگین وزنی مدت اجرای پروژه‌های خاتمه‌یافته (14.2سال) فاصله زیاد میان پیش‌بینی‌ها و عملکردها را نشان می‌دهد. یکی از دلایل ایجاد چنین وضعیتی این است که از ابتدا برآورد درستی از هزینه و فایده این طرح‌ها و مدت زمان اجرای آن‌ها صورت نگرفته‌است و طرح‌ها با خوش‌بینی مفرط ارزیابی شده‌اند. حال این سؤال مطرح می‌شود که چه عواملی باعث بروز این وضعیت شده ‌است و چه اقدامات سیاستی برای پیشگیری از چنین وضعیتی می‌توان انجام داد؟ <br/>



وضعیت نامطلوب طرحهای نیمهتمام دولتی موقعیت بغرنجی را برای دولت ایجاد کرده‌است. بر اساس اعلام معاون برنامه‌ریزی رئیسجمهوری، بیش از 3000 طرح نیمهتمام از دولت پیشین باقی‌مانده‌است. در گزارش نظارت پروژه‌های ملی عمرانی سال 1391 که توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهوری در پاییز 1392 منتشرشده ، فاصله واقعی بین برآورد مدت زمان اجرای پروژه‌ها و زمان واقعی اجرای آن‌ها به خوبی بیان شده است.
طبق این گزارش میانگین وزنی مدت اجرای پروژههایی که در سال 1391 به بهرهبرداری رسیدهاند برابر با 14.2 سال است. درعین‌حال زمان در نظر گرفته‌شده برای اجرای پروژه‌های جدید در سال 1391 به‌طور متوسط 3.6 سال است. مقایسه متوسط مدت پیش‌بینی‌شده برای اجرای پروژههای جدید (3.6سال) و میانگین وزنی مدت اجرای پروژههای خاتمه‌یافته (14.2سال) فاصله زیاد میان پیش‌بینی‌ها و عملکردها را نشان می‌دهد. یکی از دلایل ایجاد چنین وضعیتی این است که از ابتدا برآورد درستی از هزینه و فایده این طرحها و مدت زمان اجرای آن‌ها صورت نگرفته‌است و طرحها با خوشبینی مفرط ارزیابی شدهاند. حال این سؤال مطرح میشود که چه عواملی باعث بروز این وضعیت شده ‌است و چه اقدامات سیاستی برای پیشگیری از چنین وضعیتی میتوان انجام داد؟
طبق همین گزارش برپایه اطلاعاتی که از نظارت 5071 پروژه عمرانی اجرایی به‌دست‌آمده، در پایان سال 1391 تنها حدود 56 درصد از اهداف یک‌ساله پیش‌بینی‌شده برای اجرایی شدن طرح‌های عمرانی ملی محقق شدهاست.
درخلال سال‌های پیشین نیز میزان تحقق اهداف پیش‌بینی‌شده برای اجرای طرح‌های عمرانی همواره نرخ پایینی بوده‌است. طبق نمودار ارائه‌شده در گزارش مذکور، این نرخ به‌طور متوسط در سال‌های مختلف حدود 60 درصد بوده است.
البته هرچند وضعیت فعلی ایران در این خصوص بسیار اسفبار است اما موضوع برآوردهای خوشبینانه از مدت اجرا و هزینه‌های مورد نیاز برای اجرای پروژههای دولتی موضوعی است که در سطح دنیا نیز به‌طور گستردهای مشاهده شده‌است. در مطالعه‌ای که در مورد 258 پروژه حمل‌ونقل بخش دولتی در سراسر دنیا در دو دوره زمانی 1927 تا 1998 انجام شده است، هزینه واقعی پروژه‌ها (در زمان اتمام کار) و هزینه پیش‌بینی‌شده (در زمان تصمیم‌گیری برای شروع پروژه) باهم مقایسه‌شده‌اند. یافته‌های محققین نشان می‌دهد که در ‌86 درصد موارد هزینه‌های واقعی از هزینه پیش‌بینی‌شده فراتر رفته است و این افزایش هزینه‌ها به‌طور متوسط 28 درصد بوده است. این مطالعه نشان داده است که این اریب تخمین کمتر از واقع، در طول 70 سال مورد مطالعه کاهش نیافته است.
نویسندگان این تحقیق چهار توضیح را برای توجیه این اریب قابل توجه ارائه داده‌اند: توضیح فنی، روان‌شناسی، اقتصادی و سیاسی.
توضیح فنی شامل نبود دادهها، اشتباهات صادقانه و استفاده از تکنیک‌های ناقص است. اگر این موارد درست بوده باشند، باید تخمین‌های بیش از واقع و کمتر از واقع تقریباً برابر می‌بودند. درحالی‌که در مطالعه، در 86 درصد موارد تخمین‌ها کمتر از واقع بوده‌اند. در توضیح روان‌شناسی، مهم‌ترین توضیح ارائه ‌شده، «خوش‌بینی در برآورد» ‌یا‌ «اریب خوش‌بینی» است و از تمایل طرف‌های ذی‌نفع درگیر در اجرای پروژه به خوش بینی نسبت به هزینه‌ها و نتایج پروژه حکایت دارد. البته نویسندگان این تحقیق این توضیح را نیز رد می‌کنند زیرا در طول زمان، با یادگیری از نتایج سایر پروژه‌ها، این اریب خوش‌بینی باید حداقل کاهش می‌یافت درصورتی‌که در طول هفتاد سال این موضوع مشاهده نمی‌شود. البته این سؤال وجود دارد که این یادگیری تا چه حد اتفاق می‌افتد. زیرا اگرچه هزینه‌های برآوردی و واقعی در فاز ساخت پروژه‌ها وجود دارد ولی در این بخش تنها هزینه‌های برآوردی و نه هزینه و منفعت واقعی طول عمر پروژه مورد توجه قرار می‌گیرند.
ریشه این وضعیت را باید در دلایل اقتصادی و سیاسی جست‌وجو کرد؛ یعنی سازوکارهای انگیزشی که باعث ایجاد این وضعیت می‌شود.
موضوع از این قرار است: برای این‌که احتمال پذیرش پروژه بیشتر شود، مسئولین دولتی و سیاستمداران سعی می‌کنند تا عمداً هزینه‌ها را کمتر از واقع و منافع آن را بیشتر از واقع برآورد کنند. انگیزه برای ارائه عمدی تخمین‌های خوش‌بینانه خیلی زیاد است درحالی‌که جریمه‌ها اندک و چه‌بسا ناچیز است. علاوه بر این وقتی‌که مسئولین مجبورند برای بودجه محدودی که پروژه‌های مختلفی در انتظار آن هستند رقابت کنند حتی انگیزه بیشتری دارند که هزینه را کمتر از واقع نشان دهند. لذا دلایل اقتصادی و سیاسی و به‌عبارت‌دیگر ساختار انگیزشی است که موجب می‌شود مسئولین به‌طور عمدی هزینه‌ها را کمتر از واقع برآورد کنند.
برای حل این مشکل راهحلهای مختلفی ارائه‌شده‌است که یکی از آن‌ها، حضور و درگیر شدن سرمایه بخش خصوصی است. میتوان انتظار داشت اگر سرمایه بخش خصوصی در پروژه درگیر شود انگیزه کمتری برای اریب خوش‌بینی وجود خواهد داشت. مطالعات انجام‌شده در دنیا نشان می‌دهد که حضور سرمایه بخش خصوصی این اریب را کمتر می‌کند. یکی از دلایل توجیهی روشهای مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) -که در قانون برنامه پنجم نیز به آن‌ها اشاره شده‌است- همین موضوع است. برای مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) تعاریف مختلفی ارائه شده‌است و هیچ‌گونه تعریف واحد و جهان‌شمولی در این خصوص وجود ندارد. هرچند که همه تعاریف کمابیش مفهوم واحدی را ارائه می‌کنند. تعریفی که ما در این گزارش ارائه می‌دهیم بدین شکل است:
مشارکت عمومی-خصوصی عبارت ‌است از ترتیبات قراردادی بین نهادی دولتی و بخش خصوصی که اجازه مشارکت بیشتر بخش خصوصی در ارائه پروژه‌های زیرساختی بخش دولتی را فراهم می‌سازد. در برخی کشورها، مشارکت بخش خصوصی در تأمین مالی به‌منزلهPPP تلقی می‌شود. در سراسر دنیا PPP ها برای ساخت یا نوسازی تأسیسات عمومی نظیر مدارس، بیمارستان‌ها، جاده‌ها، تأسیسات آب و فاضلاب و حتی زندان‌ها و موارد دیگر به کار می‌روند.
روش‌های مشارکت عمومی-خصوصی یکی از روش‌هایی است که می‌تواند در ارائه مناسب زیرساخت‌ها به دولت‌ها کمک کند. این روش‌ها به‌طور بالقوه دارای چند مزیت و فایده هستند که شامل این موارد است: جلو انداختن احداث زیرساخت‌ها، ارائه طبق زمان‌بندی و بودجه، انتقال ریسک‌های ساخت و نگهداری به بخش خصوصی، صرفه‌جویی در هزینه‌ها، مشتری‌مداری بیشتر و تمرکز بخش دولتی بر خروجی‌ها و وظایف حاکمیتی.
در روشهای PPP، در مقایسه با روش‌های سنتی و معمول، بخش خصوصی نقش پررنگ‌تری در برنامه‌ریزی، تأمین مالی، طراحی، ساخت، بهره‌برداری و نگهداری از تأسیسات عمومی دارد. ریسک‌های مرتبط با پروژه به طرفی منتقل می‌شود که بهتر می‌تواند آن‌ها را مدیریت کند. با عنایت به مطالب مطرح‌شده استفاده از رویکردهای PPP می‌تواند یکی از راهکارهای سیاستی برای اجرا و سرمایه‌گذاری در طرح‌های زیرساختی باشد.

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشر شده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوما نظر این شبکه نیست.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.